驾培越界及滋生的根源

驾培越界，是指驾校或驾校教练员不在法定培训地从事驾培经营的一种行为。这种行为几乎与驾培发展与生俱来。在驾培非市场化时期，期望在市场化时期能根治这一顽疾，但时至如今也没有多大改观。令驾培界及管理部门深恶痛绝。究竟如何认定、如何产生的？在此，作者一起与大家探讨。

一、驾培越界的界定

有人可能认为，驾培市场化，根本无驾培越界之说。驾培都在一个“屋檐下”（中国），何谈越界？且已出台市场“开放竞争”政策（见《国务院办公厅转发公安部交通运输部关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革意见的通知》国办发〔2015〕88号），就可以在中国境内自由来往、自由出入。

这实际上是误区。市场开放竞争，并非无序无法竞争，是建立在一定规则之上的竞争。

1.驾培市场的界定

从驾培许可权限看，根据道路交通安全法、行政许可法、道路运输条例、《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部令2016年第51号）等，区域驾培市场的区域划分范围为县级行政区域或设区的市级直辖城区。

在2006年的《机动车驾驶员培训管理规定释义》（针对交通运输部令2006年第02号）中，“机动车驾驶员培训机构和教练员应当在经道路运输管理机构批准的教学场地和公安机关交通管理部门指定的教练路线、时间进行培训”。

因此，驾校经营，按照“属地管理”的原则，应当在其注册地的所在县级行政区域或设区的市级行政区下辖城区经营。否则，即为驾培违法越界。

2.驾培行为和范围的界定

它的主要依据是《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部令2016年第51号）第二十八条“机动车驾驶员培训机构应当在注册地开展培训业务，不得采取异地培训”。有人将其中的“培训”简单理解为“训练”或“教学”，以此理解为驾校可以在异地报名，学员到注册地训练。实际上这仍是误区。

《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部令2016年第51号）所称“培训”，应为机动车驾驶员培训。而机动车驾驶员培训是包括报名、报到、理论教学、操作教学（训练）、结业等要素在内（不包括在考场内的考试行为）的一切行为。各行为要素一般应具有以下情况：

报名应在县级行政区域或设区的市级行政下辖城区。这取决于有关法律法规对驾培日常管理权限的划分。即市县两级的驾培管理分工。也即招生对象为驾校注册地所在法定区域。否则，如出县到城区招生，城区的驾校到县里招生，越过地市区域招生，越过省级区域招生，均视为越界违法招生。

理论教学和操作教学（训练）应在注册地进行。否则即为违法越界训练。注册地并非一个范围概念，而是一个地点、地址概念。它是在法定区域内、在某一地址按照国家标准为培训设置的教学、服务设施设备及教练场等。由此看出，某些人随意找块空地进行训练，是典型的违法训练。亦属狭义上的驾培越界。自驾培改革以来，管理部门一直在努力实现培训管理电子围栏化（科目二），旨在将驾培行为无形管理变为有形管理。

之所以报名与训练的作业区域不同，这是由驾培的特点决定的。报名的学员来自法定地区的所有地方。而训练区域为专指管理部门许可的场地或路段。

3.各级驾培市场之间的关系

通常我们讲，某省、某市驾培市场，是一种概念称呼，并非真正意义上市场。而真正意义上的市场一般应具有下列几个特征：公平竞争、没有垄断、健康稳定、驾校与学员（买卖双方）进出市场自由等。以此我们可以确定：县级行政区域市场或设区的市级行政下辖城区市场，是我国最基层最基本的真正意义上的驾培市场。

通常所说的某地市驾培市场，包含县级驾培市场和城区驾培市场。在市级市场管理上，除直接管理城区驾培市场外，还要提出对全市整个市场的指导、规划与发展。省级驾培市场管理，属于高一级的管理机构，具有承上启下的作用，没有直接管理市场的权限，仅有与市级类似的指导、规划与发展功能。具体责任划分，应以相关法律法规为准。

由此推定，驾培越界，主要表现在三个方面:一是设区的市级行政区内县级市场之间、县级市场与城区市场之间的越界。二是地市级市场之间的越界。三是省级市场之间的越界。

二、驾培越界的根源

经济利益驱动，致使驾培越界行为禁而不止。但重要的是扰乱了越界去处的市场秩序。如果放任自流，必将引起全国整体驾培市场的稳定与发展。究竟致因如何？分析如下：

1.驾考标准及执考的差异

各个地区驾考标准及执考的差异，是造成驾培越界的主要根源。应试教育，是驾校最为敏感的经济神经。所有应试的方方面面，如考试技巧、考试标准、考场环境、考试员严格程度等，几乎成为驾校的顶级任务。在同一地区应试因素的差异并不大。但不同地市级的应试因素，尤其是省级之间的应试因素差异很大。由此，铸成了驾培越界的主要动因。

前几年，许多人到韩国学车，所追求的就是驾考单一。这是一种特例。后来我国驾照核发部门进行了限制，才结束了这种趋势。

2.驾培市场管理差异

在今年上半年驾校招生高峰之际，作者曾以《令人担忧的驾培市场价格争夺战》为题，就全国各地学车收费价格进行了粗略统计。统计表明，有些地区的收费价格与全国的均价差异较大。尽管不能完全说明地区驾培市场均价与综合管理水平之间的显著关系，但也一定程度说明了驾培市场管理的差异。即有的地区严格执行大纲、综合整治市场，而有些地区则放任自流，以“从严治党”之名不作为。尤其是学时问题，有的地区控制很严，有的地区则成了似是而非的“自学直考”。给违法越界提供了可乘之机。

3.驾培违法趋利

事物是一分为二的。越界行为并非单一越界去处驾培市场的问题，越界来源方亦有不可推卸的责任。根据《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部令2016年第51号）第三条“从事机动车驾驶员培训业务应当依法经营”；第二十八条“机动车驾驶员培训机构应当在注册地开展培训业务，不得采取异地培训”。然而，越界异地培训现象屡禁不止。同样也说明越界来源方驾培市场管理所存在的问题。